中央经济工作会议明确提出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”，推进城镇化的关键在于“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。然而，我国过去的城镇化模式是一整套观念和制度安排下逐渐演进的产物，促成了一个自我维持、自我强化的利益格局，要加以改变绝非易事。如何汲取已有模式的经验教训，采取相应的措施，防止新一轮城镇化过程中的“圈地运动”，是当前迫切需要解决的问题。
　　
　　已有城镇化模式的基本框架：观念、制度和利益格局
　　
　　“人地分割”是我国已有城镇化模式的根本特征，已有城镇化模式是一整套观念、制度安排下逐渐演进的产物。
　　
　　——已有城镇化模式的根本特征是“人地分割”
　　
　　从理论上看，城镇化是一个人口密度不断提高的区域的扩大过程。这个过程产生的根本原因是经济集聚带来的人口集聚和城市范围扩张。因此，“农民转为市民、农村土地转为城市土地”是一个硬币的两面，在城镇化过程中人和地性质的转变是密不可分的。
　　
　　但在我国已有城镇化模式中，通过一系列的制度安排把“人”和“地”不同程度地分割开来?穴即经济集聚明显高于人口集聚，土地的城镇化明显快于人口的城镇化?雪，由此导致了在我国土地资源非常稀缺的条件下，很多城市人均建成区面积过大、土地利用效率不高的奇特现象。这种“要地不要人”的城镇化模式，一方面有效调动了地方政府推进城市建设的积极性，使得许多城市面貌日新月异；另一方面，也造成了农村和农业在城镇化推进过程中难以得到有效的带动，尤其是农民在土地拆迁过程中并未获得应有的补偿，“人地分割”的城镇化在某种程度上加剧了“城乡二元”的格局。与此同时，数目庞大的农民工群体长期在城市打工，却难以被城市接纳。可以看到，“土地资源的大量占取和低效利用”和“大量农业转移人口无法融入城市”，是已有“人地分割”城镇化模式必然导致的突出矛盾，也是推进健康城镇化所必须解决的核心问题。
　　
　　——已有城镇化模式的观念、制度和利益格局
　　
　　任何一套城镇化模式都是在特定的内外环境下产生的，要想真正推动已有“人地分割”城镇化模式的改变，首先需要厘清这套模式的基本运行逻辑。在既有的城镇化模式下，观念为制度安排和利益格局提供合理性和正当性论述，而制度安排和利益格局又反过来维护和加强对其有利的观念系统。观念、制度和利益三者互相影响、互相制约，共同支撑着已有模式的运转。
　　
　　１．“身份等级”观念是已有城镇化模式的核心理念。“身份等级”观念是指按照不同的出生地将人区分为隐含的等级，并采用一套严格的制度?穴主要是户籍和公共服务等?雪将其体现和固化。就已有城镇化模式看，“身份等级”观念主要包括两个方面：分别是“城乡二元”和“区域有别”。
　　
　　“城乡二元”是指在城市和农村之间存在着巨大的身份和福利待遇差异。“城乡二元”制度并非与生俱来，而是新中国成立以来在经济社会发展水平较低?穴尤其是农业生产力水平低?雪的条件下，积极快速推进工业化不得不采取的措施。然而，制度一旦建立，必然会在人们的观念上刻下深深的烙印，且对以后的制度演进构成深远的影响。当前在涉及相关问题上?穴尤其是土地?雪难以真正有效维护农民和农村的权益，与“城乡二元”身份等级观念有着密切的联系。
　　
　　“区域有别”则是出生在不同地区的人存在着明显的身份差异和基本公共服务的待遇差异。改革开放以来，随着中央向地方财政分权的逐步推进，地方百姓的福利待遇水平越来越与当地的经济发展水平密切相关。所以，地方经济发展水平的高低也日益成为了决定身份等级差异的重要因素。发达地区农村居民的待遇水平，很有可能高于欠发达地区的城市。
　　
　　“城乡二元”和“区域有别”形成的身份等级观念，互相结合在一起，将全体中国人分割为一个个“似乎生来就应待遇各不相同”的群体。表面上看，身份等级观念似乎早已不合时宜、也已经很难在公共政策领域得到公开地支持。然而，它却在深层次影响着人们的行为模式，并成为各种“阶段决定论、现实能力论和政策可操作性”的观念支撑，对城镇化已有的各种制度安排施加重要影响。它是我国已有城镇化模式最根本的观念支撑，也是推进健康城镇化的最基本障碍之一。
　　
　　２．“以地谋发展”下的利益分配格局。
　　
　　已有城镇化模式下利益分配格局的核心，则在于土地用途转换过程中的增值收益如何产生、分配和维持。城镇化过程中土地用途的转换之所以能够产生增值，是由于土地在参与不同产业中的要素回报不同。从价值产生的方面来看，我国已有城镇化模式与其他国家没有质的不同，其突出的特征是在大量土地占用和低成本农民工参与下，这种价值的产生显得推动力更强和速度更快。因此，已有城镇化模式在价值产生上充分体现出了其强大有效的一面。
　　
　　与其他国家城镇化模式有根本不同的是，政府尤其是各级地方政府在我国已有城镇化推进过程中扮演着至关重要的决定性作用，逐步探索出了一条“以地谋发展”的道路。大多数国家的城镇化过程，政府也是不可或缺的，要在其中发挥引导和规划等重要作用。但在我国的城镇化中，政府的作用远远超越其他的国家，其推进过程基本上是由各级地方政府来主导。政府在利益分配格局中扮演着重要的中间商的角色。地方政府根据在土地市场上的垄断地位，一方面低价从农民手中获得土地；另一方面将其高价卖给房地产商等。与此同时，政府又不同于一般的中间商，它还承担着发展城市、推动经济、提供公共服务等各种任务。出让土地所获收益还用于基础设施建设、工业园区开发、招商引资等等。而近年来在中央政府的催督下，又将土地出让收入部分用于农田水利、教育等公共支出。
　　
　　从２００８—２０１０年的数据看，地方政府用于获得土地出让收入的各项成本占到了总收入的５５％左右，其中最大的成本来源于征地拆迁费用，占到土地出让总收入的３６％左右。政府土地出让收益?穴即总收入扣除成本的净收益?雪大约占到出让总收入的４５％左右。然后政府将土地出让收益用于各种各样的支出，其中城市建设支出是最大的支出项，占到收益总支出的６０％左右，占土地出让总收入的２６％左右。从数据上看，政府进行土地收购出让的最大用途是用于城市的建设开发。
　　
　　简而言之，已有城镇化模式下的利益分配格局是一个不断自我循环、自我强化的链条。地方政府征地越多，越有可能一方面通过压低地价来吸引各类企业，在招商引资方面获得竞争优势，以此带动地方产业和经济发展，与此同时又可利用大量廉价土地开展大规模城市建设；另一方面又能充分利用自己在土地市场的垄断地位，不断拉高地价房价以最大化自身的土地收益。而地价房价的上升反过来又强化了地方政府征地搞建设的激励。
　　
　　已有城镇化模式的形成和评价
　　
　　已有城镇化模式是一整套观念、制度安排下逐渐演进的产物。
　　
　　——已有城镇化模式是在相关制度安排下不断演进的结果
　　
　　已有“人地分割”的城镇模式并非一开始就是如此，它是随着制度环境变化不断演进的结果。其中，中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。
　　
　　改革开放以来，中央逐渐向地方放权，实行“分灶吃饭”，从而充分调动了地方的发展积极性。１９９３年分税制的建立更是明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方在此基础上形成了“地方负责”的公共服务支出责任格局?穴尽管中央财政通过转移支付等手段，为地方尤其是经济落后地区承担了相当比例的公共服务支出，但支出的主要责任仍然在地方政府?雪。由此导致了不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大。同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”，基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。
　　
　　在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐造成了已有城镇化模式下的两个重要结果：一是“以地谋发展”，由于地方政府的财力不足，就需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势。因此，依靠大肆圈地的方式，一方面获得大量低价土地以吸引企业和产业以带动地方经济；另一方面，靠炒卖土地获得土地收入以开展城市建设，就成为了地方政府在既有制度安排下的不二法门。尽管土地制度、户籍制度也在这种“以地谋发展”模式的形成中功不可没，但这种方式的最初和最根本的原动力之一还是来自于中央和地方关系安排下地方政府之间的激烈竞争、以及地方政府所面临公共服务的沉重负担。二是“要地不要人”，即愿意要农村的土地，但却不愿意要来自农村的农民工。在“分灶吃饭”和“地方政府负责本地公共服务”的原则下，地方政府最为关心的还是具有本地户口的居民福利。在户籍制度的支持和强化下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力，另一方面，又要尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。
　　
　　——已有城镇化模式取得了明显的成效，但却难以持续
　　
　　当前，已有城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在以下三方面。
　　
　　１．土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源是有限的。土地财政不可能永远持续下去，是必然要终结的。
　　
　　事实上，在一些卖地开展较早的沿海发达城市，其土地财政已显颓势。例如深圳是最早开展国土有偿使用权拍卖的城市，土地财政曾在其城市发展中扮演重要作用，但随着可卖土地的逐渐减少，目前深圳土地出让收入占政府收入的比重已日益降低。２０１１年，深圳财政收入超过１３００亿元，而土地出让收入已不足１００亿元。
　　
　　２．土地征收成本不断攀升，地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降，地方债务风险明显增加。根据财政部公布的数据计算，２０１１年征地拆迁费用已经占到土地总收入的约７０％。实际上地方政府在土地征收买卖上的直接收益越来越少，而更多依赖土地抵押从银行借贷?穴即所谓的土地资本化?雪来开展城市建设，不少地方债务平台的运作主要依靠土地而大做文章，由此导致地方债务风险的明显增加。
　　
　　３．社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。根据对已有城镇化模式形成的利益格局分析表明，绝大多数的失地农民和城市外来人口?穴包括农民工?雪成为了过去城镇化过程中的牺牲者。与此同时，土地和房地产的畸形发展又大大加剧了社会不同群体间的财富差距。在正常的市场供求条件下，房地产价格本身的高低本来不是问题，但不合理的是背后的利益分配格局。伴随着过去十年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子?穴本质上是土地?雪在不同社会群体之间的分配。买了房子或没买房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上决定了社会中许多人一生的命运。已有城镇化模式的继续扩张很有可能成为传统发展方式中最先引发危机的因素，其原因不外乎以下几种：土地财政的不可持续?穴引发地方债务、银行坏账等一系列危机?雪、房地产畸形膨胀而最终泡沫破灭、城市内新二元结构矛盾的尖锐冲突?穴引发社会动荡和不稳定?雪。
　　
　　以调整中央和地方关系为主要着力点，推进健康城镇化
　　
　　当前，需要在现代化转型的视角下，推进中央和地方关系的再调整。
　　
　　——由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位
　　
　　“人人平等”是指在机会上的平等，关键是在权利上的平等。而首先要落实的是在享受基本公共服务权利上的平等，不应该因为一个人是出生在农村还是城市、是出生在上海还是贵州，就天生在基本公共服务权利上存在不平等，在所享受的基本公共服务水平上存在着巨大的差异。在当前城乡之间、不同地区之间基本公共服务水平存在很大差异的现实条件下，要实现在相应权利上“人人平等”，必然涉及到相关主体?穴中央政府与地方政府之间、不同地方之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间等?雪的利益巨大调整，需要相应制度的创新和深刻变革，以及理性的计算和谨慎的实行，绝不可以一蹴而就。然而，要推进健康的城镇化，首先必须树立起“人人平等”观念，这已是时代趋势，不可阻挡。只有顺应这个趋势，才能在继续推进中国城镇化过程中做到事半功倍，真正发挥出城镇化对经济社会发展的带动作用。
　　
　　——中央与地方由“事权共担”转向“分类分层责权关系”
　　
　　要改变已有城镇化模式，最为根本的措施之一是要调整中央地方的关系。从推进公共服务均等化的角度来看，则是必须建立起中央和地方“分类分层”公共服务的责权关系，即将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。以社会保障为例，中央政府对于每个人都有一个最为基本的保障额度?穴考虑到不同地区等具体情况，这个额度会略有不同，但大致水平相当?雪，这个保障系统是由中央政府出钱、出人来维持，每个人都是直接与中央政府的保障系统产生联系，这个最为基本的个人社保关系是可随身携带、全国通行的。对其他的基本公共服务情况的处置将更为复杂?穴例如教育、医疗等?雪，但原则仍然是相同的。只要是中国的公民，他所享有的最基本的公共服务权利是一样的，无论在哪里所享受的水平也是大体相当的，而且这个责任只能也必须是由中央政府来承担?穴即使中央政府委托地方政府来操作，但根本责任仍是中央的?雪。二是基于现实状况中城乡、区域之间已经存在明显的公共服务差异，要承认并允许既有的公共服务差异现实。各地均可以按照自身的实力和愿望在中央提供的最基本公共服务上提高水平或拓展范围，但当地与外来人口衔接的部分是需要由中央最后加以审核，不能由各地自行其是。
　　
　　——由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”
　　
　　已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程。这个主导权的实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为。这里的关键是在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将推进城镇化由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下土地市场的普通交易行为，实现集体所有与国有土地平等进入市场，扩展土地市场的交易空间和市场。从长期看，要明确规定地方政府在土地市场上行为界限，只有那些涉及公共性土地?穴基础设施建设等?雪的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。
　　
　　地方政府在从一级土地市场适当退出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。目前来看尽管地方政府对各种规划都很重视，许多地方都不惜花费重金，请国际著名机构和专家进行制定。但与此同时，规划的严肃性、稳定性和约束力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强。如何加强规划的法律效力，保证其落实到位将是推进健康城镇化中必须解决的关键问题。
　　
　　——从现代化转型角度推进中央和地方关系再调整
　　
　　可以看到，已有城镇化模式的产生是在相关制度安排下不断演进的产物，其中中央和地方关系的调整是导致城镇化演进的根本推动和重要原因之一。１９９３年的分税制改革只是走出了中央和地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央和地方关系的调整远未到位。目前地方许多事项过度依靠中央部门决策的局面仍未根本改变，形成中央集权过度、地方分权严重不足的状况；与此同时，各种事务具体执行上中央极度依赖地方，中央部门的执行能力非常有限。从这个角度来看则又是地方分权过度、中央集权严重不足。在现代国家框架下，必须实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，就必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面。
　　
　　与此同时，现代国家的合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的基本权利，而执行契约的根本责任在于中央政府。这也就是推进城镇化过程中，为什么要强调中央政府来承担“人人平等”那部分最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，中国的现代化转型才得以推进，健康城镇化才有前提。
　　
　　总之，只有把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化未来发展的大势，也只有认清这个大势，顺势而为，才能更为有效地制定并推行各种措施，推进城镇化的健康发展。
　　（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）

    ——文章来源《中国经济时报》