科学管理和引导城市新区的开发建设
时间：2012-10-23 10:35:48 点击：7
城市新区，也称为新城，一般是指随着城市规模扩大、人口增多、产业集聚而开发建设的特定区域。开发模式上，既有完全摆脱老城的“新造”模式，也有在原有老城基础上的“改造”模式；空间形态上，通常明显有别于老城，但与老城具有紧密的分工和联系；空间布局上，一般毗邻老城，但也有远离老城的“飞地”型新区。城市新区的开发建设伴随城市发展演变的全过程，是城市发展扩大的重要载体，也是城市化的重要支撑和体现。
正确了解和把握我国城市新区建设的特征和作用
世界各国的城市发展过程中普遍存在新区的开发建设，从19世纪欧美的伦敦、巴黎、旧金山、纽约等城市到20世纪日本、韩国的东京、首尔等城市，新区的开发建设发挥了重要的作用并呈现出不同的特征。纵观国外城市新区的开发建设模式，城市发展的初期，设立城市新区主要是为了城市的拓展和规模扩大，是城市发展的自然和正常要求，往往选择自然条件优越、沿江河湖海、沿交通线等区域开发建设城市新区；城市发展到一定规模时，设立城市新区更多的是考虑城市的均衡发展、解决人口膨胀、交通堵塞、环境恶化等“城市病”问题，具有较强的主动调控和引导特征，如东京开发横滨新城、首尔开发汉江南部新城等。另外，为了扶持城市衰退区域和行业的发展，也可通过设立新区来实现，如伦敦开发道克兰新区带动码头废弃区的改造、巴黎开发拉德芳斯新区促进商务服务业发展等。
我国城市新区的开发建设自改革开放以来不断加快，大规模开发建设起自上世纪90年代，进入新世纪以来城市新区的开发建设速度明显加快，在东中西部地区均有分布。综合考察我国城市新区的开发建设，具有以下几个方面的基本特点：
一是等级层次多样。既有国务院批准设立的城市新区，如浦东新区、天津滨海新区等；也有省级政府批准设立的城市新区，如西咸新区、天府新区、贵安新区等；还有市县级政府批准设立的城市新区，如郑州郑东新区、沈阳铁西新区、柳州柳东新区、榆林榆横新区等。
二是与行政区的关系各不相同。一种是新区与行政区“合一”模式，如浦东新区、天津滨海新区、舟山群岛新区等；一种是新区位于行政区内部的特定区域，如郑东新区、铁西新区等；还有一种是跨相邻几个行政区的特定区域，如两江新区跨重庆江北、渝北、北碚3区；西咸新区跨西安、咸阳2市、6县（区）、22乡镇；天府新区跨成都、资阳、眉山3市、7县（区）和37个乡镇等。
三是依托经济技术开发区、高新区、保税区等功能区。如天津滨海新区依托天津经济技术开发区、东疆保税港区等功能区，重庆两江新区依托两路寸滩保税港区等，沈阳铁西新区依托沈阳经济技术开发区、浑南新区依托沈阳高新技术产业开发区等。
四是距离主城区的远近不同。多数毗邻城市主城区，与主城区保持密切的联系和功能分工；但也有远离主城区的“飞地”型新区，如鄂尔多斯康巴什新区、兰州新区等，主要原因是主城区周边缺少可利用土地资源。
五是实行政府主导的开发建设和管理模式。城市新区的开发建设采用政府控股的城市开发投资公司作为投资主体，成立党工委和管委会作为政府派出机构进行管理，并给予土地征用、银行信贷、财政税收等方面的优惠和扶持政策。
城市新区作为城市开发建设的重要载体和空间单元，是城市规模扩大和功能拓展的内在客观要求，伴随城市发展壮大和演变的全过程，对于当前我国培育和优化城镇体系、促进工业化和城镇化发挥着积极作用。一是有利于统筹调配和整合各类资源，加快城市开发建设步伐。通过设立城市新区，加大资源整合的广度和力度，提高资源配置的效率效益，促进城市面貌的改善和功能完善。二是有利于促进产业和人口集聚，加快形成新的经济增长极。针对城市新区制定一系列优惠扶持政策，引导资金、技术、人才、项目等要素向新区集中，促进形成产业基地和新的功能区，提升人气和商气，带动城市经济社会加快发展。三是有利于产业结构和空间结构调整，加快转型发展和科学发展步伐。特别是对于资源型城市、老工业基地城市，设立城市新区疏解老城功能，培育新兴产业，以先进理念打造现代化新区，拉动城市产业结构和空间结构调整，促进经济发展方式转变。四是有利于体制机制探索创新，加快提高改革开放水平。通过给予新区土地、金融、行政管理等方面的特殊政策，鼓励新区进行多领域的先行先试，探索积累有益的经验进行推广示范，适应国际国内新形势下对于改革开放的新要求。
理性看待和防范我国城市新区建设出现的主要问题
当前我国城市新区开发建设进入一个新的阶段，数量较大、层次较多、分布较广，出现了一定程度的“新区热”。在肯定城市新区在我国城市化进程和城市开发建设中正面作用的同时，更要正视存在和出现的问题，加以解决和防范，引导城市新区实现健康持续发展。
（一）争相设立和升级，存在一定程度的竞相攀比和盲目开发。
城市新区是城市发展到一定阶段和水平的内在需求，一般是指原有的城区不能承载现有的人口、产业和功能，而需要设立新区进行城市空间布局和功能的拓展、优化和重组。而我国当前各地规划建设的城市新区，有一些无论在城市规模还是在城市功能方面都还没有达到开发建设新区的阶段，既没有内在的必然要求，也不具备开发建设新区的资金和实力。一些中小城市和县城，不顾自身的发展阶段和城市化水平，竞相攀比开发建设新区，存在很大的盲目性。主要表现在两个方面：一是盲目规划和开发建设新区，但是对于新区的功能定位、空间结构、功能分区、产业体系以及与老城的关系缺乏科学规划和论证，不利于新区成长壮大和健康发展。二是盲目提出申请新区升级，省里批准的要升级为国家级，市县批准的要升级为省级，据了解目前仍有多家城市新区正在申报成为国家级新区，引发了各地区和城市之间的不良竞争和“跑步进京”，却没有真正在新区建设、管理和功能完善上实实在在下功夫。
（二）规划面积较大，变相逃避最严格的土地资源管理制度。
新一轮的城市新区规划面积动辄几百到几千平方公里，有的新区规划面积大大高于现有的城市建成区面积，个别城市甚至规划建设了不止一个新区，有些既不符合城市总体规划，也不符合土地利用规划，甚至占用大量的农用地、耕地和基本农田。城市新区规划较大的面积，既没有摆脱原有城市“摊大饼”粗放发展模式，又存在“跑马圈地”的动机和嫌疑，不仅造成农用地和耕地的流失，而且导致土地资源的浪费和低效利用。特别是大量农用地和耕地的占用对于农业生产和粮食安全造成严重威胁，而且由于补偿不到位引发农民上访问题突出，导致维持社会稳定的压力加大。尽管国家提出实行最严格的土地管理制度，对于耕地保护实行先补后占、占补平衡，但是有些地方采用占优补劣、真占假补、边占边补等手段，特别是利用设立新区为时机和幌子，打国家土地管理政策的“擦边球”，变相逃避国家的土地管理制度，对其他地方和城市形成不良的“示范效应”。
（三）人口规模较小，对于服务和消费需求带动不足。
与新区规划面积形成明显反差的是新区人口数量相对偏小，除了国家批准设立的几个新区人口规模较大以外，其它新区人口规模超过一百万的较少，多数新区人口规模在几十万，部分新区人口不足10万，只有几万人甚至几千人。新区内现有的人口一般包括两部分，一部分是原有的当地城乡居民，一部分是开发区、保税区等各类功能区内的工作人口，由于配套服务设施和功能的不足，有些新区第一部分人口面临外迁和净流出，第二部分人口则存在典型的“钟摆式”特征，即白天在新区工作，晚上新区则成为名副其实的“空城”，这些都不利于新区的人口聚集和人气提升。尽管新区都规划了各自人口规模的目标，但是不少新区由于存在基础设施和公共服务不到位、规划开发面积较大、主城区人口进一步聚集等因素，人口聚集的来源不清、动力不足的问题突出。新区人口规模长时间偏小，不仅制约交通、供水、供电、信息、污水和垃圾处理等基础设施的建设，造成已建成基础设施的资源浪费和低效利用，而且不利于商业、教育、医疗、餐饮、娱乐等服务设施和功能的进入和壮大，难以形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，造成新区在很长时期内缺少人气和商气，违背新区设立的目标和初衷。
（四）产业基础不强，难以有效支撑新区经济增长。
一般意义上的产业园区是以制造业或服务业的生产或服务功能为主，如工业开发区、商贸物流园区等，而城市新区则是集生产、生活、生态功能于一体，通过制造业和服务业的聚集实现人口、城镇或社区的聚集。目前我国正在开发建设的城市新区，有些依托内部城镇的产业基础，有些依托内部经济技术开发区或高新技术产业开发区等功能区的产业基础，有些甚至没有任何产业基础，仅仅是一片农地或村庄，需要从零开始重新培育产业体系和产业集群。尽管地方政府制定了雄心勃勃的新区产业发展规划，但在招商引资、产业选择、与周边和主城产业竞争等方面存在很多不确定性和风险因素。相当一部分城市新区由于基础设施条件相对较差，产业配套能力不足，或者原有的产业关联度较差，短期内新区难以形成有竞争力的产业体系。缺乏有竞争力的产业体系，就不可能创造稳定的就业和吸引人口的聚集，新区的生产和服务功能难以持续培育和发挥，新区的建设和发展缺少内在动力和有效支撑。
（五）投资规模巨大，容易加大地方债务风险。
新区开发建设涉及土地征用、房屋拆迁、道路交通、水电气热供给、信息网络、污水垃圾处理等基础设施建设，产生巨大的投资需求，同时不管是新上产业项目，还是传统产业项目的改造升级，都需要大量的资金投入，这对新区所在城市投融资提出更高的要求。一些城市新区开发建设的投资需求高达几百亿元乃至几千亿元，对于经济欠发达的一些中小城市远远超出城市的投融资能力，迫使所在城市竞相通过地方政府融资平台公司举债融资，导致地方政府融资平台公司数量膨胀，负债规模急剧攀升，地方债务性风险不断加大。据初步统计，截至2010年底，全国共有地方政府融资平台公司数量超过1万家，地方政府性债务余额超过10万亿元。城市新区建设涉及的重大项目往往投资回报期较长，部分行业和领域负债规模较大，一些地方政府在财政收入、资产变现等方面偿债能力弱，还有一些地方政府的债务偿还严重依赖土地出让收入，甚至存在借新债还旧债的现象，这进一步增加了地方政府性债务风险隐患。
（六）体制机制不顺畅，效率效益有待进一步提高。
目前，我国城市新区的管理体制存在多种类型，一般采用设立新区党工委和管委会的模式对新区的开发建设进行管理。一些新区热衷于新区管委会行政级别的升格，强行利用行政手段处理征地拆迁、移民搬迁等开发建设问题，不重视配套解决新区建设中出现的农民补偿、就业社保、社会管理等民生问题，造成当地民众与政府部门之间的冲突，不利于社会稳定和社会效益的实现。有些新区将辖区内的行政区或功能区原有的管理机构简单合并，存在政企不分、大管委会套小管委会等层次多、程序乱的现象，并没有真正实现机构、人员和职能的合理分工和精简高效，反而造成相互间的职能重叠和推诿扯皮，影响了新区开发建设的效率，从长远看也不利于新区开发建设的持续推进和综合竞争力的提升。
科学管理和引导我国城市新区的开发建设
针对当前我国出现的“新区热”现象，应借鉴国际上新区开发建设的先进理念和模式，结合我国的基本国情和各地区差异化特征，尊重城市演变成长的客观规律，加强对城市新区建设的管理和引导。
（一）规范设立城市新区审批程序，严格控制城市新区盲目无序发展。
进一步统一和明确城市新区的界定和类型，从严管理各级城市随意设立、自称或改名为城市新区；制定设立城市新区的科学流程和审批程序，加强对设立城市新区的评估论证和公开公示；加强上级政府对于设立城市新区的审批和监管，原则上应只有国务院和省级政府拥有设立城市新区的审批权限，其他各级政府和部门不得审批设立城市新区；实行同级政府规划、国土、环保、产业、发改等相关部门的协商会签制度，加强同级人大、政协、社会组织、新闻媒体等机构的监督，不断提高城市新区设立的规范性和民主性。
（二）研究制定设立城市新区的门槛标准，切实做到设立城市新区有据可依。
建立涵盖经济、社会、城镇、资源、环境等方面的指标体系，主要依据经济实力、人口规模、城镇化水平、建成区面积等重点指标，确立不同等级城市设立新区的门槛标准；综合评估总量和结构、存量和增量、速度和效益、老城和新区等代表性指标，重点考虑人均和地均代表性指标，建立一套简明、实用、可行的城市新区指标体系和标准体系。考虑我国东部地区与中西部地区存在的差异和差距，制定针对不同地区的城市新区设立标准，体现促进区域协调发展的基本原则。
（三）严格执行城市总体规划和土地利用规划，有效控制城市新区面积。
加强城乡规划法和土地管理法的法律保障，进一步规范城市总体规划和土地利用规划的实施、评估和修编，加大违法违规的惩治力度和高压态势；新设立的城市新区必须符合城市总体规划和土地利用规划，严禁借设立城市新区之名违反两个规划执行、或者利用两个规划修编之机为设立城市新区大行方便；严禁在城市规划区之外设立城市新区，城市规划区内部设立新区也要考虑客观实际，坚持分步规划，避免盲目贪大；严禁随意征用土地设立新区，完善耕地占补平衡和合理补偿机制，坚持土地用途管制，提高城市新区土地利用集约化水平。
（四）进一步规范城市新区管理，控制新区管理机构借机升格。
理顺新区管理机构与所在城市政府部门的职能分工，加强城市政府部门的宏观指导和特定领域的“红线”约束作用，保障新区管理部门的灵活高效；探索建立完善新区内部不同类型功能区管理机构的分工协作机制，加强资源整合和共享，切实减少行政层次和职能重叠交叉，条件成熟时可将功能区管理机构统一整合到新区管理机构中，实现新区高效扁平化管理。从严审批新区管理机构领导的行政级别，根据新区管理需要或者新区开发建设成效来确立行政级别，打破通过设立新区来增加地方官员行政级别职数的依赖性模式，避免其他城市新区管理机构领导竞相效仿升级。
（五）加强人口城镇化和土地城镇化协调推进，建立有利于城市新区健康发展的城镇化模式。
进一步破除户籍制度、就业居住、就医就学、社会保障等方面制约人口流动的障碍性因素，引导支持农民工有序流动转移，促进生产方式和生活方式双重转变基础上的农民工市民化进程。稳步推进土地城镇化进程，控制建设用地过快增长，进一步挖掘旧城改造土地利用潜力，促进人口和产业集中集聚分布，提高土地集约化利用水平。妥善处理人口城镇化和土地城镇化的关系，着力加强政策配套完善和矛盾利益协调，加快形成具有中国特色的新型城镇化格局，促进城市新区健康发展。
（六）加快转变经济发展方式及相应考核体系，为城市新区持续健康发展提供体制机制保障。
结合主体功能区规划、绿色低碳循环发展、生态文明建设等战略性重大工程，进一步加快落实科学发展观，促进经济发展从粗放外延型转向集约内涵型，营造城市新区持续健康发展的体制环境。切实改变过于注重GDP、财政税收、招商引资等经济指标的绩效考评体系，不断加大生态环保、社会事业、公共服务等民生领域的考评指标数量和权重，实行区域差别化的发展绩效考评体系和标准，有效化解地方政府盲目设立发展城市新区的内在冲动，从根本上保障城市新区的可持续健康发展。（作者高国力 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
世界代表性城市新区开发建设的经验做法
拉德芳斯新区位于巴黎城市主轴线的西端，自上世纪50 年代开发建设，目的是为保护巴黎古城历史文化风貌，改善老城办公、住宅和交通拥挤状况，拓展城市商务空间。规划面积7 . 5 平方公里，目前拥有1600家企业和 15万雇员，已经成为欧洲最大的商务中心。主要特点：①集办公、商务、购物、居住、绿地和休闲多功能为一体的现代化新城区，拥有全世界和法国多家大型企业总部和分公司；②实行行人与车流彻底分开，互不干扰，拥有便捷高效的立体、多元交通系统；③在设计建造办公楼同时，按比例配建住宅楼，建成多个由办公室、住宅和商店组成的和谐混合体；④拥有造型多样、形态各异的现代建筑，彰显建筑艺术的风采，成为建筑界和游客观摩、学习和旅游的胜地。
道克兰新区位于伦敦泰晤士河两岸，总占地面积22 平方公里，自1981年启动开发到 1998年基本结束，历时17年。目前拥有 20 万个就业岗位、居住人口超过11. 5 万人，其核心区堪纳瑞沃尔地区已经成为世界金融中心，承担全世界1 / 3 以上的外汇交易量。主要特点：①英国政府批准成立伦敦道克兰码头区城市开发公司，并颁布《伦敦道克兰开发公司法》对公司授权负责新区的开发建设；②国家投入资金主要用于土地、环境整治和基础设施建设，吸引私人投资进入，私人投资与政府投资之比为 14. 1∶1；③以市场为导向，在资金允许条件下大量征购土地，以土地开发带动新区开发；④改善道路、公用和社区设施，引导私人投资进入，进而刺激高档次住宅需求。
录入：李霞 责编：钟欣
——文章来源：《中国发展观察 》